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    環保研究動態

    熱點丨探索南京垃圾處置設施生態補償機制

    發布日期:2017-06-14    【字號:  
             2016年,南京全市生活垃圾清運量及處置量日平均約7181噸/日。2014年前垃圾處理全部采用填埋方式,市級垃圾處理設施有水閣、轎子山、天井洼3座生活垃圾填埋場,總體存在無害化程度較低,垃圾資源化利用率不高,處理方式單一等問題。為提高本市生活垃圾的減量化、資源化和無害化水平,迎接2014年青奧會的勝利召開,南京市政府在廣泛調研的基礎上,明確以垃圾減量和發展循環經濟為核心,在全市范圍內強力推進垃圾分類,同步建設江南、江北兩個環保產業園,全面提升南京垃圾處理水平。作為環保產業園核心項目,江南、江北生活垃圾焚燒發電廠項目于2011啟動建設,經反復選址比較,確定江南、江北焚燒廠分別在江寧區銅井鎮和浦口區星甸街道。
            按照國外焚燒廠正常的建設流程,建設周期一般需要6-10年,但南京的2個焚燒廠建設刻不容緩、迫在眉睫,急需在2年內建設完成。面臨著項目時間緊、任務重、手續辦理、規劃選址、征地拆遷等一系列棘手問題,為確保如期完成建設任務,南京市相關部門迎難而上、加快組織、倒排工期、抓緊推進,超常規地開展各項工作。        為有效破解“鄰避效應”,鼓勵項目所在區、街鎮做好基礎設施建設和外圍協調工作,南京市委市政府研究決策生態補償機制,通過實施環境補償,適當彌補周邊地區因此導致的經濟增長的損失,力爭降低垃圾轉運、處置過程中對所在區域及周邊居民產生的各種負面影響,緩解由此引發的社會矛盾,維護社會和諧穩定。
            鑒于此,南京市財政局、城管局等有關部門學習借鑒北京、上海等地的成功經驗,充分考慮市屬大型生活垃圾處置設施所在區(受償區)的生態保護和發展機會成本,結合本市生活垃圾處置實際,研究制訂了《南京市生活垃圾大型處置設施生態補償暫行辦法》(征求意見稿)。
     建立生態補償機制的必要性
            一是市屬環衛設施對周邊地區環境質量、經濟發展、民生改善、社會穩定等造成了不利影響,但設施所在區域沒有獲得合理補償,因此當地政府、居民反響強烈,嚴重影響市屬設施規劃選址、建設和正常運營。有關區及街鎮反映,現有垃圾填埋場對周邊地區造成惡臭、水體、土壤、有害生物等環境污染問題,而焚燒廠排放煙氣中的二噁英問題使公眾擔心,垃圾轉運車輛拋灑滴露造成交通擁擠、噪音污染、惡臭散發等問題。由于環衛設施的存在,導致周邊房價水平低于其他區域,資產價值受到影響,同時也影響了周邊居民的就業安置和收入提高。由于群眾矛盾的存在,社會穩定風險加大,增加了有關街鎮的工作負擔。
            二是區縣垃圾轉運處置設施項目規劃落地難,進展緩慢。由于垃圾導入對周邊地區環境質量、經濟發展、社會穩定有負面影響,同時市屬設施對轉運處置垃圾的收費僅考慮投資運營成本,未考慮對所在區域環境補償。同時,外運至市屬設施處置的綜合成本比自建設施的綜合成本低,不利于推進各區自行建設垃圾處置設施,造成本市現有市屬設施超負荷運行,影響城市運行安全。
            因此,必須盡快建立符合本市實際情況的生活垃圾大型處置設施區域生態補償機制,對垃圾導入區,尤其是周邊合理補償,有利于促進形成垃圾設施與周邊地區發展的和諧相處,促進垃圾導出區按規劃自建垃圾轉運處置設施,盡快形成本市“江南、江北、高淳三個環保產業園為主、多點結合”以及“焚燒發電為主,綜合處理技術作補充”的垃圾處理設施新格局。
     南京市實施生態補償機制的實踐
             1、環境補償機制釋義。環境補償機制,是以污染者付費、生活垃圾終端處理設施(焚燒廠、填埋場、餐廚、廚余廠等)所在區為受償區,生活垃圾輸出區為補償區為原則,對進入市屬終端處理設施的生活垃圾,繳納一定數額的環境補償費。補(受)償以區一級政府為對象。但焚燒廠的飛灰、爐渣;市政污水處理廠的應急污泥;水域保潔垃圾;政府部門應急的專項處理物品等特殊垃圾不納入環境補償范圍。
             2、補償辦法。南京市圍繞城建投融資財政體制改革意見,綜合考慮生活垃圾處理費征收情況及垃圾處理設施建設和管理現狀,為推動江南、江北環保產業園良性發展,深入開展垃圾分類和垃圾減量工作,促進環境平衡發展和社會和諧,按照“誰導出,誰補償;誰導入,誰受償”的原則,建立垃圾導出區對垃圾導入區的長效生態環境補償機制;按照“導入越多,受償越多;導出越多,補償越多”的原則,構建按量定補的生態補償機制??偟膩碚f,即按照“誰受益誰付費”的原則,由產生但不承擔垃圾處理的區為補償區,向承擔垃圾處理的受償區按垃圾產生量每年繳納一定的環境補償費,統一收繳市財政,由市財政統籌安排。
             3、補償形式。目前國內最早制定垃圾環境補償費的上海市確定為50元/噸,北京市垃圾環境補償費標準為150元/噸,廣州75元/噸,據悉上海市也計劃調整到100元。南京市在實踐中先后提出征收費標準可按30元/噸及50元/噸計算。經相關部門研究討論,綜合考慮到我市垃圾收費征收體制及收費情況,參照其他城市標準,南京市委市政府決定生態補償機制標準暫定為50元/噸,今后根據實際情況再酌情予以調整。據此,以2013年南京市原市轄區各區垃圾量為計量單位,鼓樓等六區每年共需繳納6560.37萬元。其中,垃圾量最多的鼓樓區年繳納1720.75萬元,最少的建鄴區也要年繳納676.66萬元。
             經測算,相比各區財政收入增長幅度,各生活垃圾導出區因支付可能提高的環境補償資金、垃圾處置費帶來的財政負擔情況總體增長幅度較小。原市轄區雖因人口基數較大,加之今后人口將繼續較快增長,增加的環境補償資金支出相對稍多,但占區級財政收入的比例仍然很小,區級財政可以負擔。
             4、《南京市生活垃圾中轉和處置生態補償暫行辦法》主要內容。
            (1)明確責任主體:市城管局負責該辦法的組織實施和協調管理工作,統計核實各區生活垃圾處理量;市財政局負責生態補償費的管理和核撥,牽頭組織對生態補償費支出的檢查;受償區負責設施周邊市政配套、環境整治、生態補償、群眾關系協調處理等工作,并承擔相關維穩責任。
            (2)明確補償標準:將生活垃圾送入市級大型生活垃圾中轉和處置設施處置的區,需繳納生活垃圾環境生態補償費,繳納標準為50元/噸。
            (3)明確結算程序:每季度終了10個工作日內,市城管局將上一季度各區進入市級大型生活垃圾中轉和處置設施處理的生活垃圾量及應繳納的生態補償費函告各區政府及市財政局。各區應在收到市城管局函10個工作日內,向市財政局繳納生態補償費。如不能按時繳納,市財政局將通過財政體制統一結算。
            (4)明確使用用途:生態補償費專項用于市級大型生活垃圾中轉和處置設施及周邊地區的生態環境美化和整治,市政配套設施建設和維護,居民環境訴求補償和協調,生態環保宣傳和管理,其他生態補償事項。
            (5)明確設施范圍:市級大型生活垃圾中轉和處置設施是指江南、江北環保產業園;城南、江北垃圾轉運站;市級垃圾填埋場、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠、糞便處理廠等。
            5、各區意見反饋。為進一步修改完善生態補償暫行辦法,市城管局牽頭征詢了各區的反饋意見。在各區反饋意見中,有的區提出,垃圾處理場處置相關費用由市級承擔,因此區級不應該再負擔垃圾中轉和處置生態補償費用;有的區提出,環境補償征收標準“一步到位”提到至50元/噸,區財政的壓力較大;有的區縣提出,機關、學校、企業等單位產生的垃圾總量不應由區屬地承擔,尤其是軍事機關有其獨立的運行體系,其環境生態補償應由垃圾產生單位自行繳納或市相關部門按照其產生的垃圾量直接收取。
            我們研究認為,盡管這些意見確實有一定道理,但本政策方案的針對性是標的十分明確。上述問題,市、區兩級可從其他方面入手,統籌考慮、綜合平衡之后加以解決。
            國內外其他地區的做法
            國內外不少地區,對生活垃圾處置這類的公益性項目,考慮到給所在區域及周邊居民帶來“負外部性”而進行補償或回饋。
            北京市對生活垃圾跨區處置收取經濟補償費。自2012年起,北京市垃圾產生區向處置區支付的經濟補償費標準從每噸100元提高至150元(支付垃圾轉運站所在的區縣15元,支付處置設施所在區縣135元)。該經濟補償費,用于改善垃圾處置設施周邊環境,不向設施周邊居民發放現金補償。上述政策出臺后效果很好,各區縣紛紛主動自建垃圾處置設施。
            我國臺灣地區,位于焚燒廠服務區內的各鄉(鎮)政府向縣政府繳納回饋金(1噸垃圾繳納最高不超過200元新臺幣),再由縣政府撥交焚燒廠周邊一定范圍內的鄉(鎮)政府使用,限定用于提升居民生活環境質量、提高教育文化水平、改善醫療保健條件、興建與管理維護公共設施、補償部分水費、電費等事項,并實行計劃管理。如發生大規模居民陳情反對設施建設運營現象,則收回已撥付的回饋金。政策實施后,設施周邊居民感到實惠,不再反對設施建設運營。
            另外,日本在垃圾焚燒廠區內建造利用垃圾焚燒余熱的溫水游泳館,以低廉票價向公共開放,或對垃圾處置設施周邊居民提供各種優惠便利措施,推動設施與周邊居民和諧相處。法國利用垃圾焚燒為周邊居民供電、供暖。
            總體來說,國內外其他地區為避免強化設施所在區域及周邊居民將補償與設施的存在掛鉤,一般不采取現金支付、直接補償給個人的方式,而是通過為設施所在區域改善生態環境質量、公共基礎設施、提供公共服務等途徑,為設施周邊居民提供各種生活便利、減免公共事業開支等途徑,推動設施與所在區域及周邊居民建立和諧關系。這些做法通過多年實踐,已經取得較好的效果,對于本市建立生活垃圾轉運、處置環境補償機制具有重要的借鑒意義。
    關于生態補償機制的一些思考
            環境紅利時代已結束,環境修復時代正開啟。建設生態文明,建立系統完整的生態文明制度體系,既是全面深化改革的重要內容,又是加強生態文明建設的核心任務,完全符合我國當前和今后一段時期經濟社會發展和深化改革的需要,符合人民群眾的長遠根本利益。
            南京市在生態市建設工作中堅持把建立生態補償機制作為一個重要的方面,在實際工作中研究制定了一些政策,取得了一定成效。但是,生態補償涉及到復雜的利益關系調整,目前對生態補償原理性探討較多,針對具體地區、流域的實踐探索較少,尤其是缺乏經過實踐檢驗的生態補償技術方法與政策體系。因此,有必要通過在重點領域開展試點工作,探索建立生態補償標準體系,以及生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系,為全面建立生態補償機制提供方法和經驗。
            誠然,和發達國家及國內一線城市相比,南京市在生態補償機制實踐上還存在很多不足之處。對此,南京市可借鑒國內外其他地區先進經驗,依據對現行生態補償辦法的實施情況及反饋效果,從源頭著手,分階段、分步驟研究建立更符合南京市實際情況的生態補償機制,逐步提高生態補償費標準;并在實踐中嘗試成立生態環境補償工作領導小組,定期或不定期對相關部門履行生態環境保護工作進行考核,對生態補償項目進行績效評價,并將考核評價結果作為生態環境補償資金補償的主要依據。
            2015年1月1日,由南京市財政局、城管局制定的《南京市生活垃圾大型處置設施區域生態補償暫行辦法》開始施行。該暫行辦法的出臺,將引導南京市環保產業園建設向固廢處理和綠色能源示范產業配套和集聚,推動環保產業園向廢棄資源再生利用規?;l展的“城市礦產”基地和靜脈產業為主導的生態工業園方向發展,為進一步提升南京市生態環境質量,實現經濟社會可持續發展作出重要貢獻。
            2016年11月10日,《南京市生態保護補償辦法》施行,該辦法明確提出重要生態保護區域包括生態紅線區域、耕地、生態公益林、水利風景區,并對大宗固體廢棄物處置所在區、生活垃圾等大型中轉和處置設施所在區、跨區的江河流域區及重點河流所在區實施橫向生態保護補償。

            結語:建立生態補償機制,有利于不斷完善政府對生態補償的調控手段,充分發揮市場機制作用,動員全社會積極參與。各地在具體實施時可因地制宜,逐步建立公平公正、積極有效的生態補償機制,逐步加大補償力度,努力實現生態補償的法制化、規范化。



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