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    投資指南

    熱點丨財政部將推出第四批PPP示范項目,探索污水和垃圾處理領域PPP模式的“強制應用”

    發布日期:2017-06-02    【字號:  
    打造行業精品與改革示范區
      在培訓班上,財政部金融司副司長董德剛以“PPP模式與財政改革”為主題,對財政部推廣PPP的背景和主要做法、政策框架和財政管理要求、當前PPP工作成效和面臨的挑戰以及當前形勢和下一步工作思路進行了詳細介紹。
      董德剛表示,財政部將進一步加強市場環境建設,推出第四批示范項目,打造行業精品與改革示范區,并將嚴格執行PPP項目信息公開管理辦法,加強項目全過程信息公開,引導市場規范發展。
      財政部PPP示范項目已上升為國家級示范項目,在其引領之下,PPP項目的規范和標桿作用日益凸顯。在第四批PPP示范項目即將啟動評選之時,社會各界對于前三批示范項目的落地情況也愈加關注。
      財政部已推出了三批共745個、計劃總投資規模1.95萬億元的PPP示范項目,涉及幾乎所有公共服務領域。從財政部PPP中心發布的數據來看,前三批PPP示范項目的落地率持續提高,落地周期不斷縮短。
      截至去年年末,第一、二、三批示范項目落地率分別為100%、62.4%、42.9%。全國PPP綜合信息平臺入庫項目共計11260個、總投資規模13.5萬億元,其中已有1351個項目落地,項目投資額2.2萬億元,與2016年年初293個項目落地、項目投資額4146億元相比,落地項目數量和投資規模均增長4倍多。項目平均落地周期從13.5個月,縮短至12.8個月,落地周期縮短近1個月。僅2016年當年就新增落地項目1058個,新增項目投資額1.8萬億元,當年完成投資超過6000億元。
      在社會各界普遍關注“落地率”的同時,還有另外一個數據同樣值得關注。
      財政部PPP中心此前披露了有關PPP項目開展物有所值評價的相關數據。根據對335個示范項目物有所值評價數據的統計,平均每個項目節約3.8億元政府投資,PPP模式與傳統投融資模式相比,在節省政府投入,提升公共服務供給效率方面的優勢明顯。
      董德剛表示,財政部一直致力于將示范項目打造成真正經得起考驗的“樣板”和“標桿”。為此,還建立了對示范項目的跟蹤指導、對口聯系、動態調整機制,持續對示范項目實行嵌入式、全流程管理,確保示范項目規范實施。
      從北京市的情況來看,目前有11個項目列入財政部示范項目,其中10個項目已落地,發揮了良好的示范帶動效應。興延高速等項目已成為行業領域內采用PPP的重要參考案例,初步具備了模式能復制、經驗能推廣、程序能借鑒的擴散效應。
      截至2016年年底,北京市納入全國PPP綜合信息平臺管理的項目達89個,計劃總投資2440億元,已落地PPP項目有38個,落地率達58.5%,高于全國平均水平。北京市的PPP項目呈現出數量精、規模大、落地率高、可持續性強等特點。
    政策進入完善期
      在快速發展了3年之后,2017年被業界公認為是PPP的“規范年”,也是PPP相關政策的“完善年”。
      據了解,財政部金融司委托國務院發展研究中心,正在通過對各地具體項目的調研,對3年來財政部發布的PPP相關政策文件的執行情況進行評估,以便為下一步政策的修訂完善提供參考。
      日前,記者跟隨調研團來到北京市的部分PPP項目進行了調研。在通州水環境治理項目現場,北京市財政局協調組織項目相關各方悉數到場。國務院發展研究中心調研團對項目進行了全方位的了解并對一些關鍵問題進行了重點關注,為下一步做好政策效果評估工作積累了寶貴的一手資料。
      董德剛表示,委托第三方對政策實施效果進行評估,目的是更有效促進PPP項目的規范運作。評估完善3年來出臺的一系列制度,旨在完善中長期預算管理,加強預算執行監督、合同履約監管和公眾監督,切實防范政府隱性債務風險。此外,財政部還將探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系。
      對于備受各界關注的PPP立法相關進展,董德剛表示,財政部正在積極配合國務院法制辦加快出臺PPP條例,提振社會資本特別是民營資本參與PPP的信心。
      此外,財政部還將加快出臺PPP稅收優惠政策,推動完善與PPP項目實施相適應的價費機制、土地劃轉、資產管理等配套政策。著力提高民營資本參與度。完善以獎代補等相關扶持政策,將民間資本參與度作為工作考核和獎勵評價依據。據介紹,中國PPP基金也將進一步明確政策定位,優化投資方式,發揮引導作用,優先支持民營資本參與的PPP項目。
      針對一些具體行業領域的PPP發展,財政部提出將聯合行業部門加快出臺污水、垃圾處理領域PPP模式“強制應用”的指導意見,探索在合適領域開展PPP模式“強制識別”。
      記者注意到,在本次培訓會上,包括養老等產業在內的“幸福產業PPP”的概念也進入了大家的視野。財政部提出將大力推動該產業的發展,并聯合相關部門制定幸福產業推廣運用PPP模式的指導意見,推出一批幸福產業PPP示范項目,探索幸福產業推廣PPP模式的成熟路徑。
    地方PPP培訓漸趨深入
            實踐越深入,遇到的問題也越有挑戰。記者注意到,在務實推進和問題導向的氛圍之下,地方的PPP培訓工作也漸趨深入。
      例如,針對有媒體及地方政府反映“每一年度地區全部PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出,占一般公共預算的比例不超過10%?!币幎ㄖ小?0%”的口徑如何確定的問題,財政部金融司金融五處副處長易赟給出了具體的解釋。
      易赟表示,10%比例限制的口徑是,每一年度地區全部PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出,占一般公共預算的比例不超過10%。這一比例僅限于需要從一般公共預算中安排的支出,并不包括政府性基金預算,以及政府以土地、實物資產、無形資產等投入的部分。這些政府支出責任需要識別和全面把握,但不受10%比例限制。
      據介紹,這一比例的確定,主要是考慮英國等其他國家限制比例均為6%-7%,而我國正在實施城鎮化發展戰略,這一比例可適當放寬。但如果比例過高會影響其他“保運轉、保穩定、保民生”的基本支出需要,也可能引發財政風險和影響政府履約能力。
      此外,針對實踐中關于PPP與政府采購、特許經營等存在混淆的情況,財政部國庫司政府采購管理處副處長龔亮做了詳細的政策解讀和實踐指導。北京市房山區財政局還拿出了具體PPP項目進行了現場案例交流。
      北京市財政局還從實踐中總結出了遇到的其他問題,在課程設置中充分堅持問題導向,力求培訓務求實效。
      例如,在理念觀念方面,一些部門仍習慣于將PPP看作簡單的融資手段,對PPP核心理念的認識仍需提高,對PPP推動政府職能轉變、增強公共服務供給能力和效率水平作用的認識仍需加強;在項目規范實施方面,一些項目在PPP操作流程上仍需規范,社會資本采購活動沒有理順程序,PPP項目信息公開力度不夠,發揮市場公平、有效競爭仍有很大空間;在PPP咨詢服務方面,PPP咨詢市場迅速擴大,PPP咨詢工作質量仍需加強,如何加強PPP咨詢服務供需有效對接,將直接影響項目的落地質量。
      針對這些問題和參訓人員的需求,北京市財政局安排了針對宏觀形勢、政策的解讀,針對實踐中具體問題的指導及地方具體項目的現場說法等,邀請的授課老師也都參與了政策制定,有著豐富的理論和實踐經驗。目的就是通過對PPP政策的解讀和操作實務的講解,切實把中央的決策部署轉化為實際行動,以推進PPP改革提高公共服務供給質量和效率。
    拓展閱讀
            第三批政府和社會資本合作示范項目分析報告
                                                                                                        來源:財政部金融司
      與前兩批相比,2016年第三批示范項目實現了多個首次:首次與相關行業部委聯合組織申報、評審和發布,鼓勵部委申報和推薦,鼓勵地方各級行業部門與財政部門聯合申報和初選,調動了各行業部門積極性;首次事前全面公開了評審程序和標準,增加了規范性和透明度;首次通過PPP綜合信息平臺實現線上申報和評審,限定地方申報數量,申報數量、質量和效率得以進一步提升;評審程序上增加了形式審查環節,對項目材料完整性、規范性把關更嚴;行業劃分更為精確,共分成交通、市政、農林水利與環境保護、綜合開發、社會事業等8個評審組,每組評審任務較為均衡,保障了更好的評審質量;專家組成上,吸納了更多行業專家,每個組由部委推薦的行業專家3名以及專家庫中產生的政策、法律、財務、咨詢專家各1名,專家組成更專業、更多元,可以更好把握行業方向、全面審視項目;首次引入了部委觀察員制度,并通過系統隨機抽選評審專家,評審的公平性和公正性得以進一步加強。
      總體來看,第三批示范項目評審中,各地各部門重視程度和積極性更高,申報準備更加充分,評審工作更加科學、規范、高效、透明,項目數量更多、質量更好、類型更豐富、覆蓋領域更廣,項目的行業引領、區域帶動和創新示范效應更強,實現了從財政部示范到全國示范的升級。
      現對第三批示范項目情況進行簡要分析。
    一、項目總體情況
      本次共有34個省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團和中央部委的1174個項目申報第三批示范項目,涉及總投資近2.3萬億元,申報項目數和總投資額均超過前兩批示范項目申報之和。值得說明的是,此次申報明確要求各省申報項目數上限為50個,共有13個省份滿額申報,由此推測,如果沒有申報限制,此次申報示范項目的數量和投資規模會更高,一定程度上表明,前兩批項目的示范效果初顯,PPP模式已經得到越來越廣泛的關注與運用。
      經過評審,共有516個示范項目脫穎而出,占全部申報項目的44%,投資總額逾1.17萬億元。相較于第二批示范項目,項目數量翻番,投資額增加逾八成。
      圖1顯示了本次示范項目投資規模分布情況,具體而言,1-5億元區間的項目數量最多,為168個,5-10億元區間的項目為111個,二者占比達54%;投資規模在1億元以下的項目有18個,具體包括市政工程類12個、醫療衛生類2個、科技類2個、生態建設與環境保護類1個、養老類1個;100億元以上的項目有21個,具體包括交通運輸類15個、市政工程類4個(全部為軌道交通)、城鎮綜合開發類1個、生態建設與環境保護類1個。從項目規模上看,本次示范項目體現出兩個特點:一是以中小型項目為主,這類項目進入的門檻較低,更能吸引民營資本參與;二是大型項目主要集中在交通領域,這類項目投資額巨大,也一直是較為成熟的PPP模式適用領域。
      圖1 第三批示范項目投資規模分布
       
      二、行業集中度較高,覆蓋范圍進一步擴展
     ?。ㄒ唬╉椖扛采w一級行業情況
      第三批示范項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障和其他18個一級行業。其中,市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發四類行業項目數最多,占比分別為43%、12%、9%、6%,合計占比達70%;交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護的投資額最大,占比分別為43%、27%、10%、7%,合計占比達87%。不難看出,無論是項目數還是投資規模,這四類一級行業占比均超過2/3,說明第三批示范項目的行業集中度較高。各行業項目數及投資額如圖2、圖3所示。
      圖2 第三批示范項目行業分布
       
      圖3 第三批示范項目投資規模及其比例
       
      如圖4所示,從行業類型看,與第二批相比,第三批示范項目增加了林業和農業兩個一級行業,而且除醫療衛生和社會保障類項目有所減少外,其他行業的項目數量都有不同程度的增長,其中:占比最大的四類行業—市政工程,交通運輸、生態建設與環境保護、城鎮綜合開發—增加項目數量最多,分別為141、42、33、28個;旅游和科技類項目數量增長速度最快,增長率分別達到600%和430%。
      圖4 第三批與第二批示范項目一級行業數量分布
       
      如圖5所示,從投資金額上看,交通運輸類項目總投資規模超過5000億元,其次為市政工程類項目,總投資額超過3000億元,兩者占比超過70%。與第二批相比,第三批示范項目中交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護類項目的投資金額大幅提升。新增投資額分別為4164、794、540億元;市政工程、文化、醫療衛生、社會保障和其他類項目投資金額有所減少。
      圖5 第三批與第二批示范項目一級行業投資額分布
       
     ?。ǘ╉椖扛采w二級行業情況
      第三批示范項目共覆蓋了58個二級行業,現對項目數和投資規模占比最多的前三類一級行業做具體分析。
      1、市政工程類
      市政工程類項目共計223個,投資總額3205.96億元,項目數量占比43%,投資總額占比27%。
      如圖6所示,對應二級行業項目數量前5位分別是市政道路項目43個,占比19%;污水處理項目40個,占比18%;管網項目31個,占比14%;垃圾處理項目31個,占比14%;供水項目24個,占比11%。前5位項目總數占比76%。
      投資總額前5位分別是軌道交通項目850.6億元,占比26.5%、管網項目838.68億元,占比26.2%、市政道路項目576.79億元,占比18.0%、海綿城市項目208.9億元,占比6.5%、污水處理項目181.37億元,占比5.7%;前5位投資總額占比82.9%。
      圖6 市政工程類項目二級行業項目數量及其比例
       
      與第二批示范項目相比,新增項目141個,其中市政道路、污水處理、垃圾處理、管網、供水5個二級行業的新增項目較多,分別為37個、22個、19個、19個、16個,占新增項目的80.1%;但投資額減少198億元,其中軌道交通類項目投資額大幅降低,降幅達62.7%,污水處理類項目也小幅下降。在項目數量大幅增加的情況下,投資規模反而減少,說明第三批示范項目市政工程類項目體量普遍較小,這也與第三批示范項目整體以中小型項目為主的特點相吻合。
      第三批與第二批市政工程類項目數量和投資額對比情況如圖7、圖8所示。
    圖7 第三批與第二批示范項目市政工程類項目數量對比
       
    圖8 第三批與第二批示范項目市政工程類項目投資額對比
       
      2、交通運輸類
      交通運輸類項目共計62個,投資總額5065.9億元,項目數量占比12%,投資總額占比43.3%。
      如圖9所示,對應二級行業項目數量前5位分別是高速公路項目26個,占比42%;一級公路項目16個,占比26%;橋梁和其他類項目各4個,各占比6%;鐵路項目(不含軌道交通)和港口碼頭項目各3個,各占比5%。前5位項目總數占比90%。
      投資總額前5位分別是高速公路項目3689.4億元,占比73%;一級公路項目501.1億元,占比10%;橋梁項目370.1億元,占比7%;機場項目203億元,占比4%;鐵路項目(不含軌道交通)126.41億元,占比2%。前5位投資總額占比96%。
    圖9  交通運輸類項目二級行業項目數量及其比例
       
      與第二批示范項目相比,新增項目42個,其中高速公路和一級公路兩個二級行業新增項目較多,分別為20個和13個,占新增項目的78.6%;港口碼頭、二級公路和隧道類項目均實現“零的突破”,其中,港口碼頭類項目新增3個。從二級行業范圍看,第三批示范項目覆蓋范圍得到進一步拓展。
      新增投資額4164億元,其中高速公路、一級公路2個二級行業新增投資額為3122億元、435億元,占新增投資額的85.4%。
      第三批與第二批交通運輸類項目數量與投資額對比情況如圖10、圖11所示。
    圖10 第三批與第二批示范項目交通運輸類項目數量對比
       
    圖11 第三批與第二批示范項目交通運輸類項目投資額對比
       
      3、生態建設和環境保護類
      生態建設和環境保護類項目共計46個,投資總額810.56億元,項目數量占比8.9%,投資總額占比6.9%。
      如圖12所示,對應二級行業項目只有3類,分別是綜合治理項目38個,占比82.6%;濕地保護項目4個,占比8.7%;其他項目4個,占比8.7%。投資總額分別為綜合治理項目711.32億元,占比87.8%;其他項目59.14億元,占比7.3%、濕地保護項目40.1億元,占比4.9%。
    圖12 生態建設和環境保護類項目二級行業項目數量及其比例
       
      與第二批示范項目相比,新增項目33個,其中綜合治理類項目增幅較大,濕地保護和其他兩類為第三批新增二級行業類型;新增投資額539.4億元。
      第三批與第二批生態建設和環境保護類項目數量與投資額對比情況如圖13、圖14所示。
    圖13 第三批與第二批示范項目生態建設和環境保護類項目數量對比
       
    圖14 第三批與第二批示范項目生態建設和環境保護類項目投資額對比
        
      三、地區分布持續擴展,項目數量與規模大幅提升
      第三批示范項目涉及全國22個省、4個自治區、3個直轄市、4個計劃單列市及新疆生產建設兵團共34個地區,相比第二批示范項目,新增4個地區,分布區域進一步擴大。
      從項目數量上看,山東、云南、安徽、河北居前四位,湖北、湖南及內蒙古并列第五位,分別為42個、40個、32個、31個、27個、27個、27個,合計占項目總數的43.8%,地區分布集中度相對較高。其中,內蒙古從第二批的9個項目增加至27個,是唯一進入項目總量前5的少數民族地區。如圖15所示,除山東和云南外,其他地區總體上大致呈現等差式梯度遞減,計劃單列市中,青島市項目數最多,如把青島納入山東省考慮,則山東省項目數量遠超其他地區。中西部省份項目數量遠多于東部省份,一定程度上表明,中西部省份由于財力較為薄弱,相對東部地區,更傾向于采用PPP模式幫助緩解財政壓力,“以時間換空間”,更好地提供公共服務。與第二批示范項目相比,大部分地區項目數量都有大幅增長;同時河南、廣西、遼寧、寧波四個地區項目數量有不同幅度的下降。
      從投資規模上看,河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位,分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元,合計占項目總投資額的44.4%。如圖16所示,除河北、云南和安徽外,其他地區的項目投資規模也基本呈現等差梯度遞減。省級行政區域中,河北、云南兩省項投資規模相差不多,結合項目數量可知,河北的單個項目體量更大。計劃單列市中,大連市投資規模遠超其他計劃單列市。中西部省份投資金額遠高于東部省份,這與項目數量分布情況一致。與第二批示范項目相比,大部分地區的項目投資規模都有大幅增長,但北京、內蒙古、河南、廣西和遼寧五個地區的項目規模則有不同幅度下降。
      綜合分析各地區項目平均投資額,排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島,平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。其中:大連2個項目總投資300億元,為交通運輸和市政工程類行業;寧波2個項目總投資191億元,主要投資來自交通運輸行業;北京6個項目總投資453億元,主要投資來自交通運輸、市政工程等行業;河北31個項目總投資1704億元,主要投資來自交通運輸、城鎮綜合開發、市政工程等行業;青島5個項目總投資229億元,主要投資來自市政工程行業。
    圖15第三批和第二批示范項目數量地區分布
       
    圖16 第三批和第二批示范項目投資金額地區分布
      
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